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“以人查房”:当知情权遭遇隐私权

2018-10-22 15:43:21

消息来源: 法治周末报 阅读原文 评论

能否“以人查房”在司法实践中认定不一,事实上需要一系列的限定条件,与坊间长期寄予反腐期待的愿望相去甚远。归根结底,这是一个利弊权衡的问题,即如何在公众知情权与个人隐私权之间寻求一个合理的平衡点

昔日被寄予反腐厚望的“以人查房”,近日因重庆市巴南区人民法院的一纸判决,再次引发关注。

法院认定不动产登记机构拒绝向律师提供房屋查询服务的行政行为违法。

多年以来,对于不动产登记查询的公开范围,一直都是社会各界争议的热点,不过无论是立法还是司法实践对此均十分谨慎,随着今年全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网,这一问题无疑会不断地被摆到立法者和司法官们的面前。

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少见的“以人查房”得到支持

“这份判决书,针对各地房地产管理部门在接受律师查询房屋登记信息时的各种回复、拒绝,说出了律师们的心里话。”近日重庆市巴南区人民法院一份行政判决书公布后,不少律师在朋友圈转发。

在该案中,北京的两名律师陈某和蔡某,因代理案件需要,两次前往重庆市国土资源和房屋管理局设立的不动产登记中心申请查询对方当事人房产信息,但申请遭到了拒绝。于是,两名律师起诉了重庆市国土房管局。

两名律师认为,依据行政法规授权取得对不动产登记等事项履行管理职责的行政机构,无论是“以房查人”还是“以人查房”,都属于其法定职责,且法律并未予以区分,相关行政机构都应当依法履行查询义务,不动产登记中心拒绝查询请求,侵害律师的调查取证权。国土房管部门则认为,因为二原告未能提供被查询人的房屋坐落信息,而根据《房地产登记技术规程》(以下简称《技术规程》)规定,“登记资料不得仅以权利人姓名或名称为条件进行查询”。

法院审理认为,就法律位阶而言,被告拒绝提供查询服务所依据的是《技术规程》,法律层级低于民事诉讼法、律师法(两法规定了律师的调查取证权),被告应当适用法律位阶较高的律师法,为律师提供查询服务。因此判决重庆市国土房管局拒绝向代理律师提供查询不动产登记信息的行为违法。

四川省律师协会房地产与建设工程法律专业委员会委员张洪告诉法治周末记者,其对律师因代理案件需要到各地房地产管理部门查询房屋登记被拒的情况非常关注,也在通过不同渠道呼吁有关部门重视和予以协调解决。“重庆市巴南区人民法院的这个判决来得非常及时,为律师处理类似案件提供了权威的参考依据。尽管法律有规定,但是这些规定得到法院的认可和支持在实践中还是不太容易的。”

正如张洪所言,记者梳理发现,以往对类似案件,很多法院的判决往往是不予支持。例如,2015年11月,北京律师潘某因在代理民事诉讼过程中申请财产保全的需要,前往福州市房屋登记中心查询对方当事人名下的房产。工作人员告知应当提供被查询人具体的房产坐落,否则拒绝查询。潘某遂向法院提起诉讼。

法院一审认为,《技术规程》要求提供房屋坐落信息,限制仅以权利人姓名或名称为条件进行查询,是对房产权利人个人隐私与合法权益的保护,符合行政机关对政府信息管理的规定,与律师执业权利的规定并无冲突。潘某不服一审判决,提起上诉。法院终审认为,根据《房屋权属登记信息查询暂行办法》,查询房屋权属登记信息,应明确房屋坐落(室号、部位)或权属证书编号,以及需要查询的事项。该办法和《技术规程》对有关房屋权属登记信息的查询作了具体规定,这两份规范性文件合法有效,依法应予适用。因此,驳回了律师的上诉。 

以哪部法律为准?

不过,重庆市巴南区法院的上述判决,并未取得一面倒的支持,出现了律师叫好、不动产登记部门叫屈的情况。

一位从事登记工作多年的人士发表文章指出,出现这种情况的原因主要是双方的法律规定有冲突——律师的法律依据是律师法,其虽然为上位法,但仅有原则性的规定,没有具体操作细则;反之,不动产登记机构的规定则比较明确和有操作性。基于现有的法规情况,即使有重庆法院的判例,拒绝律师查询的现象也不会消失。

记者了解到,在实践中,律师的调查取证权行使确实存在重重困难,遭遇拒绝的情况并不少见。

而在不动产登记信息查询问题上,无论是原来的房屋产权登记系统,还是如今的不动产统一登记系统,对于“以人查房”都十分谨慎。根据原建设部2006年出台的《房屋权属登记信息查询暂行办法》,“明确房屋坐落或权属证书编号”的要求,确定了只可以“以房查人”,不能“以人查房”。2015年3月,国务院出台的《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)正式实施,不动产登记资料查询主体限定为权利人、利害关系人、有关国家机关,未提及“以人查房”。

2018年3月,《不动产登记资料查询暂行办法》(以下简称《办法》)发布并实施,进一步细化了法定查询主体:不动产权利人、利害关系人及其委托律师或者其他代理人。

“依据《办法》,委托人是利害关系人的,律师可以查询有利害关系的不动产登记结果,但要以不动产具体坐落位置、不动产权属证书号、不动产单元号作为索引信息。在巴南区人民法院这桩行政官司中,代理律师未提供被查询人的房屋坐落信息,且缺乏法院调查令的情况下,要求查询他人名下房产信息的行为,实际上是不符合规定的。”参与起草《条例》《办法》的清华大学法学院教授程啸表示,重庆市巴南区人民法院判决中参照的《技术规程》,只是住建部2012年批准的行业标准;而《办法》是自然资源部新实施的部门规章,按照行政诉讼法规定,人民法院在审理行政案件中应参照规章。

“尽管代理诉讼的律师有权调查收集证据,但这并不意味着可以随意去查任何东西、随意以任何方式去查,还是要依法进行,遵守具体的法律、法规、规章的规定,依照物权法、《条例》《办法》等规定查询登记簿。”程啸告诉法治周末记者。

同时,程啸认为,调查收集证据和查询登记簿并不是一回事,就像此前,不少查询申请人通过政府信息公开途径要求获取不动产登记资料涉及特定的不动产信息,国务院办公厅政府信息与政务公开办公室给国土资源部复函明确,不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项,其法律依据、办理程序、法律后果等,与政府信息公开条例所调整的政府信息公开行为存在根本性的差别,查询要符合特别规定适用的原则,即申请不动产信息查询就要依据不动产信息查询有关规定进行办理。

知情权与隐私权之间的平衡

事实上,如何合理平衡公众知情权与个人隐私权的保障,是妥善处理这类申请的核心问题。有学者认为,不动产登记的查询,一方面要落实物权的公示原则,另一方面也要维护个人隐私权。

记者注意到,在不动产登记资料查询问题上,除了律师代理案件需要之外,要求开放“以人查房”的声音大多来自民间,出发点主要为反腐。在房地产领域腐败案件频发背景下,不动产登记对于公众来说,有一个“溢出期待”,即期望它能成为反腐利器,让贪官污吏的不义房产在登记平台上原形毕露。

此前中央巡视披露的一组数据显示,在被巡视的21个省份中,有20个省份发现了房地产腐败,巡视中发现“落马”高官很多都与房地产密不可分。近年来屡屡曝出的坐拥北京41套房的“房姐”,拥有20余处房产的广州“房叔”事件,不断刺激公众神经。

因此,2015年国务院法制办就《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见时,社会上对不动产登记的反腐期待呼声很高。决策层也注意到这一动向,当时住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮还解释,不动产登记制度被部分媒体和公众解读为查处贪官的利器,有些“剑走偏锋”:“该制度的首要意义是保护而不是剥夺包括私人在内的财产权利人的利益。不论是不是官,只要是非法所得,有无登记制度都不受保护。”

今年6月,自然资源部宣布,全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网,我国不动产登记体系进入全面运行阶段。这意味着不动产的全国联网时代已经来临。

北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林表示,不动产统一登记的初衷是保护合法权益和交易安全,并不是以反腐为目标。不过,不动产登记全国联网后,相当于为掌握贪腐分子的不当房产信息织密了监督网络,客观上对贪腐官员起到震慑作用。但也应理性看待不动产登记的反腐辅助功能,因为并不是谁都可以查询他人的房产状况。

程啸表示,因为不动产信息涉及隐私、人身财产安全,应予保护;如果不加区分地允许任何人都能通过信息公开获取资料,是不符合法律规定的。

“如果允许律师以被告人姓名全面查询不动产信息,意味着一个人想要查询他人房产信息时,只要提起一项民事诉讼、请个律师即可实现,这将对个人隐私安全造成极大危害,还是应该慎重一些。由法院出具调查令,是比较妥当的做法。”程啸认为。

北京律师付鹏博介绍,依据《办法》相关规定,律师申请“以人查房”,有三类业务可以办理:一是律师受当事人委托代为申请查询其名下不动产登记资料,提交相关证明材料即可;二是律师受当事人委托代为申请查询诉讼、仲裁案件中其他当事人名下不动产登记资料,提交相关证明材料以及人民法院的调查令;三是当事人的代理律师根据案情的需要,可以申请检察院、法院收集、调取证据。

目前,代理律师根据法院调查令,既可以‘以房查人’,也可以‘以人查房’。没有法院调查令,有案件受理通知书等能证明是利害关系人的,只能‘以房查人’,不能‘以人查房’。”付鹏博表示。

张洪谈道,目前,代理律师申请查询有利害关系的不动产登记结果,需要符合因买卖、租赁、抵押不动产等,或与不动产有关的纠纷,且进入诉讼或者仲裁才能查询。“律师有权查询的人员范围被限定了,与房屋无关的借贷、侵权纠纷等,债权人无法查询被告的房屋信息,无法申请诉讼保全,债权实现会困难一些。而申请法院调查令,又难度大、时间长。”

不过,在付鹏博看来,这是一个权衡利弊的问题,“从做律师的角度而言,我希望都能‘以人查房’,便利工作。但从客观角度来讲,我认为,现在法制环境还不成熟,人的诚信意识也还没有达到这样的高度。为防止信息泄露事件爆发,‘以人查房’还是应当谨慎”。

受访专家认为,不动产完全公开查询其实并非国际通例,各国在隐私和信息公开之间所把握的尺度都有所不同。至于反腐,可以通过设计官员的财产公示公开制度来实现。

[责任编辑:杨莹]

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